陆铭：以“协商制”推动都市圈一体化

陆铭。南方日报记者 金镝 摄

　　■区域协调 共同富裕——权威专家系列访谈

　　人口是经济发展的长期变量，也是最基本变量之一。人口在城乡、区域之间的大规模流动为我国推动区域协调发展、实现共同富裕带来不小挑战，也蕴含巨大机遇。

　　“人口负增长即将到来，但通过人口跨地区配置可以释放出新的发展红利。”上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示，广东可以在建立“协商制”推动都市圈一体化等方面率先探索，在产业合理分工的基础上推动不同城市人均指标的趋同，从而实现区域协调发展，助力迈向共同富裕。

　　人口跨地区流动

　　可释放新的发展红利

　　南方日报：近日，《求是》杂志发文指出，我国将在“十四五”期间开启人口负增长阶段。近年来广东常住人口增长也呈减缓趋势，这将对经济发展带来哪些影响？

　　陆铭：我国人口数量上的“人口红利”正在消退，人口负增长即将到来。但2021年末全国城镇常住人口占总人口之比只有约64.7%，即便和经济发展水平接近的国家比，城镇化率仍属偏低。可以预见，今后仍有大量人口从农村来到城市定居，这将给经济带来很大动力。

　　要注意到疫情对人口流入的短期影响。服务业已成为创造就业的主要领域，其受疫情冲击明显。随着疫情形势好转，人口流动可能恢复，相关行业也有望加快复苏。

　　外来人口流入数量多的城市，如果能在公共服务供给等方面取得进展，也会释放发展动力。

　　随着人口形势的变化，要加快推动城乡建设用地市场等方面的改革，这既有利于提高个人的就业机会和收入水平，也可以通过人口跨地区配置释放出新的发展红利。这对于人口大量流入的广东来说，也是一个新的发展机遇。

　　南方日报：应如何抓住这些机遇，实现“钱跟人走”？

　　陆铭：这需要理解清楚两个逻辑。第一个方面，是市场与政府的关系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不是说完全依靠市场，而是要“更好发挥政府作用”。所谓“钱跟人走”，是说在市场力量的主导下，企业往往到人口增长的地方设厂兴业，同时，学校、地铁等公共设施和公共服务也都是按照常住人口进行配置。

　　第二个方面，要认识到人口流入地和人口流出地的规模经济的内涵不同。人口流入地的规模经济是指人口增加，消费、生产、公共服务和基础设施可以成本分摊、效率提升。人口流出地的规模经济，则是主要指规模化生产。很多人口流出地，也有“人出钱进”的过程。比如，随着更多农民进城，原来的小农场可以变成大农场，一家养两头猪变成工厂化养殖，这都需要用投资推动转型。再比如，人口流出，对住房和道路的需求也少了，就需要将部分建设用地复耕为农业用地，也需要投资。此外，我国的城镇化有望再延续二十年，目前很多人口净流出地还有大量人口，需要提供就业机会和公共服务，这都需要政府发挥作用。

　　南方日报：在这个过程中，应如何避免出现重复投资、资源闲置等问题？

　　陆铭：其一，从投资方向看，关键是居民需求在哪里。教育、医疗、公共卫生等领域仍有大量需求尚未得到满足。

　　其二，从国土空间看，长期以来，我国人口在空间上有着巨大的流动性。广州、深圳等城市，外来人口规模巨大，相应的，部分内陆省市出现人口净流出和负增长。从全国看，存在着人口流入地投资不足、人口流出地基础设施闲置的问题，如果能顺应人口流动的趋势，对投资进行结构性调整，既可以满足人民生活的需求，又可以拉动经济增长。

　　广东在集聚发展中

　　走向相对平衡

　　南方日报：如何看待广东的城乡区域发展不平衡不协调的问题？

　　陆铭：看待城市间发展的思路应实现从“分化”到“分工”的转变。

　　广东的人口多，土地面积较为广阔，特别是经济规模大，省内不同区域的自然条件和经济发展出现差别并不奇怪。比如，从航运条件看，如今可称为“大船时代”，也就是主要用5万吨甚至10万吨以上巨轮进行国际贸易。我国有内河航运条件，并能适应这样需求的地方并不多，长江中下游是一个，珠江口周边区域也是。换言之，广东真正能通过国际贸易参与全球制造业分工体系的，主要在珠三角，这也就解释了为什么珠三角的工业化和城镇化一直走在前头。

　　用“分化”的视角看，会觉得广东的先进制造业、现代服务业乃至科创产业都高度集聚在珠三角。但是用“分工”的角度看，规模巨大的经济区域理应进行合理分工，让自然地理条件好的地方发展现代产业，承载更多人口，外围区域更多发展旅游、农业以及生态产业，承载较少人口。

　　区域发展是否平衡，关键不是看GDP占比多少，而是看其GDP占比与其人口占比是否吻合。比如，日本的东京都市圈，大概面积是在1.3万平方公里，人口数量达3700万，约占全日本人口的三分之一，其GDP占全国比重也是三分之一，其发展在人均意义上同样是平衡的。

　　同样的趋势已经在广东出现。从数据上看，近年来广东各市之间经济规模的差距有所拉大，但因为人口持续向珠三角集中，各市人均GDP差距反而在缩小。也就是说，广东已经呈现出在集聚发展中走向相对平衡的趋势。

　　南方日报：区域协调发展离不开经济要素的合理配置，对此有何建议？

　　陆铭：一方面，从人口看，广州、深圳等集聚了大量外来人口，在推进市民化方面要着力解决落户人口增加与公共服务相对紧缺的矛盾，在资金投入、土地供应、建设和管理模式等方面多想办法，率先探索。

　　另一方面，从土地看，深圳土地面积约2000平方公里，不到上海的三分之一，我认为应在土地开发强度上适当放宽，否则可能会导致与周边的东莞、惠州之间出现发展“间隔带”，不利于都市圈建设。

　　此外，与其他省区相比，广东部分区域的行政区划比较小，有意见认为这增加了经济发展的制度成本，建议推动行政区划的整合。我认为，行政区划的改变难度较大，可以尝试设立跨行政区的经济管辖区，对相应区域的经济发展进行统一规划建设。还可以尝试建立“协商制”推动都市圈一体化，推动开展跨行政区的发展规划，借鉴广佛同城化等经验打破行政区边界的制约，实现生产要素在更高层次的合理配置，并通过优化轨道交通路网和站点设计，更充分地释放中心城市对珠三角周边城市的辐射带动能力。

　　市民化可带来

　　更多有效投资空间

　　南方日报：要实现共同富裕应优先关注哪些指标？

　　陆铭：最重要的指标是人均收入和人均GDP。从城乡看，我国城镇居民人均可支配收入约为农村居民的2.55倍，但在发达国家，城乡居民收入基本持平，甚至有些国家对农村地区的补贴可以让农村居民人均收入高于城市。

　　从区域看，我国各个城市间人均GDP的差距正在收窄，但和发达国家相比，差距仍然显著。根据我的测算，大概20年后可以实现人均GDP的基本相等。

　　同时，要看经济分工和协调的状态。从全国看，不同省市、县区、村镇的分工是否明晰、能否相互配合非常重要。广东如果能在合理分工的基础上实现人均指标的基本等同，就意味着共同富裕取得了显著进展。

　　还要注重基本公共服务和公共设施的布局。特别是公共设施要在保证质量标准的基础上因地制宜，比如，我在对有些省份的调研中发现，在老年人占比较高的农村，农田周边建设观景台、健康步道，其实难以契合村民实际需求。

　　还应注意服务的可达性。在多大的范围内配置学校、医院、公交站、污水处理等，都需要深入研究，每种设施的服务半径都不相同，而且要根据人口密度等数据动态调整。

　　南方日报：在当前经济面临下行压力下，应如何在推动经济发展的同时提升公共服务水平？

　　陆铭：首先，经济增长和公共服务可以实现良性互动。只有实现经济增长，才能有更多的税收和资源来提供更多的公共服务。市民化进程加快，会带来更多有效投资的空间，以及更丰富的消费需求。

　　第二，要看到经济发展的长期趋势。服务业在我国经济占比逐渐提高，从就业结构看，外卖员、网约车司机等大量生活服务主要由外来人口提供，他们的市民化，既有利于其本身享受到均等化的城市公共服务，也能通过他们的辛勤劳动更多满足城市发展的需求。

　　第三，公共服务也可以尝试市场化手段运作，以学校为例，可以探索社会、企业办学，发挥其在个性化、定制化服务方面的优势。关键是要给市场主体稳定的发展预期，引导社会资金投身公共服务领域，满足大量外来人口在市民化过程中的新需求。

　　（作者陆铭系上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授）