张红宇：稳定和完善土地承包关系是深化农村改革的坚实根基

稳定和完善土地承包关系是深化农村改革的坚实根基

张红宇

　　习近平总书记指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。改革开放40多年的实践证明，我国农村土地制度改革表现的阶段性、创新性、绩效性厚植了全面深化农村改革的根基和前提。2025年中央一号文件再次强调“稳定和完善农村土地承包关系”，要求我们准确把握土地集体所有、家庭承包经营基本制度长久不变的政策内涵，保持土地承包关系长久稳定，为推动乡村全面振兴取得实质性进展，农业农村现代化迈上新台阶夯实制度基础。

　　土地制度创新绩效巨大

　　新中国成立70多年来，在破除农村土地地主所有制后，实施了土地分田到户、土地私有私营，再到人民公社土地公有、集体经营，最终在改革开放之后确定为土地集体所有、家庭承包经营的制度安排。土地制度的演变过程展示了我国在农村土地制度改革方面的砥砺探索，呈现出的鲜明特点完美诠释了农村土地制度创新的中国特色。

　　从稳定到完善。改革开放始于农村，始于农村土地制度深刻变革，经历了联产承包，包产到户，包干到户，直到土地集体所有、农户家庭经营的基本经营制度确立并保持长久不变，艰难的探索稳定了农户与土地的关系。在不断地制度创新演进中，土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”促进了“家家有地，户户种田”格局形成，释放了农业生产力，促进了国民经济健康可持续发展。而在农业现代化的不断推进过程中，顺应工业化、城镇化发展大趋势，促进农村劳动力不断分工分业，农户拥有的承包经营权分解为独立的承包权和经营权，“家家有地，户户不一定种田”的“三权分置”制度变革再次展示了农村土地制度的不断创新完善。

　　从封闭到开放。传统农业与现代农业最大的区别表现为传统农业是生存农业，现代农业是竞争农业。要提高我国农业的质量效益竞争力，家家有地、户户种田的小规模经营方式有不断创新的要求。从全球经验看，通过租地、入股等方式使土地经营权在更大范围内集中，形成规模经营是普遍现象和做法。土地“三权分置”的制度设计，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，通过土地经营权的流转或在新型经营主体之间共享的方式，在保持了家庭经营基础的同时，使土地资源要素在更大范围内得到优化配置，土地的经营权利在更多主体中得以分享，为规模经营创造了条件。

　　从分散到集约。党的十八大以来，党中央提出构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。经过十几年快速发展，由新型经营主体引领现代农业发展方向的基本趋势正在形成。与此同时，农业社会化服务大发展，生产性服务业促进了现代农业大生产格局形成。据最新统计，全国有109.4万家各类经营性主体开展社会化服务，年服务面积超21.4亿亩次，带动小农户9400多万户，促进了小农户与现代农业有效衔接。土地集约化、规模化经营，大大提升了农业规模效益、现代科技应用水平及抗风险能力。

　　从公平到效率。改革开放之初，土地制度安排既要废旧立新，通过家庭承包经营的方式，激发农民的生产积极性，又要兼顾当时农业生产条件差、土地资源质量参差不齐的现实，采取以家庭为单位，按人平均分配，远近、肥瘦搭配土地资源的做法是相对公平的原则。经过几十年的发展，一方面，在工业化、城镇化深度推进的背景下，农村劳动力大量转移进城，“谁来种地”问题日益显现。另一方面，随着农业生产条件改善，土地资源质量普遍提升，土地规模化、集约化经营的条件逐渐成熟。如何提升农业劳动生产率、土地产出率以及资源配置效率成为迫切需要解决的问题。土地“三权分置”满足了从公平到效率的制度设计。

　　农村土地制度的稳定和完善以及阶段性、创新性特征在实践中推动了农业现代化、工业化和城镇化大发展，展示了巨大的制度绩效性。

　　促进了农业现代化发展。土地制度创新推进了土地规模化和服务规模化大发展。土地经营权的流转及经营权能让渡第三方农业生产经营和社会化服务从业人员，大大提高了土地产出效率、劳动生产效率和全要素综合生产效率，极大地提升了我国农产品产出能力。在土地制度与科技创新等多重积极因素的作用下，2024年我国粮食产量迈上新台阶，达到1.4万亿斤。粮食人均占有量超过500公斤，远超国际社会公认人均占有400公斤粮食安全线。重要农产品总量一直呈增长之势，以有限的资源产出了全球1/4的肉类，1/3的水果，50%的蔬菜，60%的水产品，新产业新业态层出不穷，实现了农业全面转型。

　　促进了工业化快速推进。土地制度创新促进了农村劳动力分工分业，优化了国民经济产业结构和就业结构。随着工业化、城镇化快速推进，大量农村劳动力和农村人口转移进城。我国全部农业从业人员占比已经从1978年的70.5%下降至2023年的22.8%；农业从业人员的绝对数量从1978年的2.83亿到2002年达到3.66亿人后，到2023年下降到1.69亿人。45年间农业从业人员占比每年减少一个百分点以上。2002年到2023年共21年时间，绝对农业劳动力下降了接近2亿人，每年减少近1000万人。2024年接近3亿农民工从事非农产业，促进了我国工业化快速崛起，使我国成为全球工业门类最全，竞争力最强的工业化大国和全球经济总量第二大国。

　　促进了城镇化水平大幅提升。土地制度创新解放了农村劳动力，推动了乡村区域的人口在城乡间自由流动，不仅扩张了京津沪等超大城市和省会特大城市的人口规模，而且极大地扩张了数以千计的县城发展。据统计，截至2023年底，我国共有县域1867个，约占总人口和GDP比重分别为52.4%和38.5%。常住人口城镇化率由1978年的17.9%迅速提升到2024年的67%，每年提升1个百分点。

　　制度决定绩效，创新促进发展。农村土地制度引领农业经营制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度以及城市改革，促使城乡要素平等交换，双向流动，城乡融合格局形成，为国民经济高质量发展夯实了基础。

　　深化改革要聚焦重点

　　在全面深化改革，推进中国式现代化的新发展阶段，实现经济高质量发展，促进城乡融合发展，稳定和完善农村土地承包关系，要抓重中之重。

　　确定基本原则。土地制度创新要立足根本，坚守原则，原则是根，原则是本。其一，守住底线。习近平总书记反复强调，农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。要牢牢坚守底线，坚持农村土地集体所有、家庭经营，承包关系长久不变。坚决巩固提升耕地数量与质量，保障国家粮食安全。坚定维护农民利益，确保农业农村现代化沿正确方向行进。其二，因地制宜。我国地域广袤，各地经济社会发展阶段不同，农业资源禀赋不同，经营方式不同。在“三权分置”制度框架下，土地制度创新，经营权流转，推进土地规模经营、服务规模经营的方式方法，要充分尊重农民群众意见，把握好土地经营权流转、集中的度，以人为本、因地制宜、循序渐进、多元选择。其三，保持耐心。发展现代农业，推进土地流转，实行集中规模经营，要有历史的耐心。基于我国人多地少的基本国情农情，土地经营仍是多数农民群众就业和生存之源。要充分尊重农民的意愿，把是否进城、是否流转、退出土地的选择主动权交给农民。

　　重点抓好延包工作。据全国农村土地承包信息数据库统计，2025年将近2000万户农户承包合同到期，此后承包合同到期的农户数量将急剧上升，做好延包工作具有极端重要性与紧迫性。其一，及时出台延包工作实施方案和指导意见。要把握二轮延包的窗口期，出台延包工作实施细则，为稳妥推开延包工作提供系统全面科学的政策指导，为迎接延包高峰期的到来做足准备。其二，聚焦重点问题，理清重大关系。在保持土地承包关系稳定性的要求下，正视二轮承包期间土地调整普遍存在的现象，要从各地的实际情况出发，坚持“大稳定，小调整”，从处理好土地和农民的关系出发，从国情农情出发，妥善处理好延包过程中出现的各类问题。其三，既要充分保障农民权益，又要兼顾现代农业发展。在全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的战略下，二轮延包要在保障好农民权益的同时，充分考虑现代农业规模化、专业化、区域化的发展方向。鼓励地方结合二轮延包探索解决土地细碎化问题的有效办法，结合高标准农田建设，推进土地适度规模经营，发展现代农业，稳定提高粮食生产能力。

　　推进两种形式规模经营。多元化的新型经营主体在工业化、城镇化的推进过程中不断成长，产生了两种新的土地经营模式。一是通过转包、出租、互换、入股等方式流转土地经营权形成的土地规模经营；二是不流转土地经营权，将重要的田间作业环节托转给新的服务主体形成服务规模经营。要通过构建两种规模经营共存格局，降低生产成本，提升粮食及重要农产品产量，促进新型农业经营主体专业化、高质量发展，提升其组织、带动、服务、富裕农民的能力，实现普通农户、新型农业经营主体、新型集体经济组织等多方共赢共享的目标。

　　统筹抓好相关改革。全面深化农村土地制度改革，将承包地改革与宅基地改革、建设用地改革相结合，统筹推进。加快完成房地一体宅基地确权登记颁证。旗帜鲜明地反对城镇居民、退休干部到农村购买农房、建房。积极探索允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。在符合法律法规及整体规划前提下，农村建设用地与城市建设用地要享有同地同权同收益。

　　培育新型农业经营主体。一方面，构建多元主体竞相发展格局。粮食等各类资源性农产品生产要靠家庭农场、农民合作社、社会化服务组织等覆盖最广大普通农户的新型农业经营组织来带动支撑。各类新产业、新业态、新模式要靠在资金、技术、人才、理念等方面具有优势的农业企业等组织载体来引领发展。通过不同主体的协同发展构建新型农业经营体系，实现“大国小农”向“大国强农”的成功跨越。另一方面，培育具有人力资本的农业从业者。以工匠型、创新型、复合型、管理型人才培养为方向，培育一批能适应新质生产力发展要求，引领现代农业发展方向的农业从业者和经营者，打造符合农业农村现代化要求的高质量人才队伍。

　　研究土地承包经营权退出问题。土地承包经营权退出是具有复杂性、艰巨性和长期性的重大问题，需要下苦功夫深入研究，探索建立土地承包经营权依法自愿有偿退出办法。既要探索总结实践中农户在城市获得稳定就业机会和收入、住房、医疗救助和社会保障以及足够的补偿，子女享有平等教育机会的前提下，自愿退出农村土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织成员收益分配权的成功经验，也要聚焦农民在保留承包权的基础上进城后，承包权与经营权分离下的经营权盘活利用问题开展试点，及时总结试点经验教训，为形成规模化、专业化、区域化、集约化农业经营格局提供前提。

　　创造良好的改革环境

　　稳定和完善农村土地承包关系事关大局，作为全面深化农村改革的主线和重大任务，需要释放多方面的积极因素，为农村土地制度创新创造良好的改革环境。

　　提高认识。一是全面深化农村土地制度改革是农村改革的主线和重中之重。按照中央的战略部署做好顶层设计，用好长期以来深化农村土地制度改革的成功经验，为加快农业农村现代化、推动乡村全面振兴夯实基础。二是土地制度改革是农村经营制度、产权制度、支持保护制度的根基，是其他改革的动力源。只有妥善处理好农民与土地的关系，全面深化农村改革才不会是一句空话。三是坚持党的领导是农村改革特别是农村土地制度改革的法宝。要在方向上始终保持同党中央的一致性，不断健全党领导农村改革的体制机制，将党的领导贯穿农村土地制度改革全过程。

　　强化支撑。着眼于农业生产力水平的提升，需要不断完善生产关系适应不断进步的生产力发展。以新质生产力表现的大资源观、大食物观、大农业观为先导，创新推进乡村全面振兴和加快建设农业强国的投融资体制机制。强化农业基础设施建设和要素投入，建设高标准农田，集成推广现代农业科技，大面积提升单产水平，各种资金、机械、技术和人力资本等要素资源的投入，前提都是农村土地制度的稳定和完善。土地的规模化经营格局形成和土地经营社会化服务程度的提高，本质上是处理好农业经营者与土地的关系。农业产业规模化、专业化、集约化、组织化，构建先进的生产体系、产业体系、经营体系都离不开土地制度创新发展，二者相辅相成，互为基础和前提。

　　统筹发展。统筹工业化、城镇化、信息化、农业现代化，增强发展的整体性。工业化、城镇化的“虹吸效应”，农业现代化的“挤出效应”以及信息化过程中由过去“靠天吃饭”逐步向“靠人吃饭”转变，都在一定程度上使得农业从业人员减少，农业从业人员的人力资本提升。深化“三权分置”的土地制度创新，提高土地产出效率、劳动生产效率和全要素生产效率，实现农业从业者和非农从业者收入均衡增长，持续优化国民经济产业结构和就业结构，全面推进“四化”同步发展、共同富裕和国民经济高质量发展。

　　（作者张红宇系中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员，中国农业风险管理研究会会长，广东省政府决策咨询顾问委员会委员）